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20 juin 2012 3 20 /06 /juin /2012 17:29

Dépenses de l'Etat : le rapport choc de Bercy ou le brûlot pour Hollande !

L'Inspection générale des finances chiffre à 5 milliards par an les économies à réaliser par l'Etat pour redresser les comptes. Les leviers identifiés sont sensibles : prestations, subventions, nombre de fonctionnaires, salaires, niveau des pensions. Le gouvernement devra trancher rapidement.

Après la Commission européenne et la Cour des comptes, l'avertissement émane des propres services de Bercy.

Un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) intitulé « Maîtriser les dépenses de l'Etat » est dans les mains du nouveau gouvernement, alors que celui-ci vient de lancer la préparation du budget 2013.

Commandé à l'automne par François Fillon pour déterminer les « leviers d'action » permettant de faire contribuer l'Etat au retour des comptes à l'équilibre, il a été remis juste avant la présidentielle (période de réserve) et n'a donc pas été publié.

Ce document de 122 pages (qui doit être complété par un autre rapport non finalisé sur l'assurance-maladie) est riche d'enseignements.

D'abord, les auteurs (Jean-Michel Charpin et Martine Marigeaud) soulignent qu'il faut faire porter l'essentiel de l'effort sur les dépenses : « Une trajectoire de retour à l'équilibre qui reposerait essentiellement sur une hausse des recettes [...] singulariserait la France et serait contradictoire avec les efforts visant à améliorer la compétitivité de son économie et le pouvoir d'achat des ménages ».

Ce jalon posé, plusieurs scénarios sont envisagés, en fonction de la croissance et de la répartition des efforts. Le scénario central reprend la stratégie du précédent gouvernement, avec une action visant principalement (aux trois quarts) les dépenses publiques : 56 milliards d'économies devraient être réalisées d'ici à 2016. Pour le seul Etat, cela implique de trouver 21 milliards, soit 5,3 milliards d'économies par an, calcule l'IGF. Cela ne veut pas dire que les dépenses de l'Etat (365 milliards) baisseraient, mais que leur progression naturelle, évaluée à 42 milliards d'ici à 2016 (voir graphique), serait ralentie de moitié.

Des choix très difficiles

Autre enseignement clef : de nombreuses dépenses sont quasiment incompressibles, à l'instar de la charge de la dette de l'Etat, des dotations à l'Europe, etc.

En mettant ces postes de côté, les économies à trouver par rapport à l'évolution tendancielle représentent une baisse de 8 % (taux d'effort) des autres dépenses. Un niveau considérable. Car les leviers identifiés sont très sensibles : baisse du nombre de fonctionnaires, gel de leur salaire et/ou de leur avancement, gel des pensions, réexamen des dépenses d'intervention (prestations, subventions), etc. Des gains peuvent certes encore être obtenus sur les dépenses de fonctionnement mais «  les marges de manœuvre semblent désormais limitées ».

En clair : il faudra faire des choix très difficiles.

Le gouvernement sera cependant intéressé par un autre scénario évoqué par l'IGF, à savoir le report de l'équilibre à 2017, qui correspond au calendrier du PS. Report jugé d'ailleurs « utile » en cas de « faible vigueur de la reprise ».

Cela ramène l'effort d'économie pour l'Etat à 3,9 milliards par an, et même encore moins en réalité, puisque le PS entend faire porter l'effort à 50 % sur les dépenses et 50 % sur les recettes. La contrainte restera néanmoins très forte sachant que la gauche a promis l'arrêt des suppressions de postes, se privant dès lors d'un levier important.

Des prestations assez concentrées

Sur 57 milliards de dépenses d'intervention, une dizaine pèsent pour la moitié. Du côté des prestations, l'allocation adulte handicapé (7,5 milliards) est suivie des aides au logement (5,6 milliards), des retraites de la SNCF (3,4), des prestations aux anciens combattants (3) et des bourses aux étudiants (1,7 ). Côté subventions : après les dotations à Réseau Ferré de France (2,6 milliards), viennent les contrats aidés (1,8), l'assistance éducative (1,5), le Fonds européen de développement (0,9) et l'hébergement d'urgence (0,6).

Les économies identifiées par l'IGF impliquent de prendre des mesures socialement et politiquement difficiles. Et à engager des réformes structurelles.

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 «  Tous les scénarios étudiés sur la croissance et la répartition de l'effort entre dépenses et recettes conduisent à la nécessité d'engager d'importantes réductions des dépenses de l'Etat sur la durée de la prochaine mandature. » Pour l'IGF, l'Etat « devra donc mobiliser une large palette de leviers portant sur l'ensemble des dépenses ».

Effectifs de fonctionnaires

Ce n'est pas l'orientation de François Hollande, mais c'est un levier essentiel pour modérer la « croissance spontanée importante » des dépenses de personnel (81 milliards en 2012). Si la poursuite du non-remplacement d'un départ en retraite sur deux est évoquée, voire même le passage au « deux sur trois », les rapporteurs soulignent que « compte tenu de la baisse à venir des départs à la retraite (50.000 en 2016) et des difficultés de prévision de ces départs, la norme pourrait être exprimée en un pourcentage de réduction annuelle du plafond d'emploi ».

En appliquant une baisse de 1,5 % par an (soit 28.000 suppressions), comme pour les opérateurs de l'Etat, l'économie serait de 900 millions par an.

Salaires et évolutions de carrière

Deuxième grande variable pour limiter la masse salariale : les rémunérations. La poursuite du gel du point d'indice de la fonction publique (augmentations générales) est mise en avant (510 millions d'économies), mais pas seulement.

Autres leviers : la limitation, voire le gel des mesures catégorielles (550 millions) qui, accordées en échange des suppressions de postes, ont conduit à des économies nettes « relativement faibles » pour le « un sur deux ».

Une baisse de 5 % des primes des agents de catégorie A (la plus élevée) et B (intermédiaire) économiserait 640 millions.

Le gel des évolutions individuelles de carrière (avancements d'échelons et de grades) rapporterait 1,2 milliard sur une année. L'IGF ne recommande pas, bien sûr, d'utiliser tous ces leviers en même temps mais estime que les rémunérations doivent être « maîtrisées ».

Retraites

Nicolas Sarkozy s'y est refusé, mais la mission, outre un nouveau durcissement des conditions de départs (dans le cadre d'une réforme globale), souligne que le gel des pensions des agents rapporterait 700 millions par an (500 millions en bloquant la hausse à 0,5 %). Et cela ferait contribuer les retraités aux efforts.

Dépenses de fonctionnement

Elles s'élèvent à 19,3 milliards (dont près de la moitié pour la défense). En les diminuant de 2,5 % par an, l'économie par rapport à l'évolution naturelle serait de 800 millions. Mais cela nécessiterait « la mise en œuvre de réformes structurelles de grande ampleur », comme le format des armées.

Prestations, subventions

Mêlant des dépenses dites de « guichet » (AAH, aides au logement, anciens combattants, etc.) et des dépenses « discrétionnaires » (dotations à RFF, contrats aidés, hébergement d'urgence, etc.), les dépenses d'intervention sur lesquelles l'Etat peut vraiment agir représentent 57 milliards par an.

« L'examen attentif de ces dépenses ne peut plus être différé », souligne l'IGF. Les dépenses de prestations sont assez concentrées (lire ci-dessus) et évoluent de façon dynamique (+ 2,9 % par an).

La mission estime qu'il faudrait les stabiliser, voire les diminuer de 2 % par an.

Avec plusieurs façons d'agir : l'amélioration de la gestion et la lutte contre la fraude (rendement faible), ou «  le ciblage, la réduction ou encore la suppression de dispositifs ». La désindexation des prestations (600 millions d'économies) « pourrait constituer un outil relativement puissant, tout en limitant l'impact sur les bénéficiaires ».

Pour engager des réformes plus profondes, « il serait utile de conduire des travaux d'évaluation des politiques d'intervention sur l'ensemble des administrations publiques dans un périmètre comprenant à la fois les dépenses budgétaires et fiscales ».

De tels travaux avaient été menés en 2007-2008 dans le cadre de la fameuse « RGPP », mais ils n'avaient pas été publiés et n'avaient été que très partiellement suivis d'effets.

Opérateurs de l'Etat

Les 560 opérateurs (Pôle emploi, Météo France, le CNRS, le CEA, l'Anru, les universités, les musées, etc.) bénéficient de 25 milliards de subventions (ils ont aussi des recettes propres) qui progressent plus vite que l'inflation depuis 2007.

L'IGF estime qu'une réduction des autorisations d'emplois de 1,5 % par an et une baisse de 2,5 % par an des dépenses de fonctionnement pourraient être imposées durablement, générant 700 millions d'économies annuelles.

Investissements militaires

Représentant les trois quarts des investissements de l'Etat, les investissements militaires (9,3 milliards) pourraient être stabilisés en valeur absolue, mais cela « représenterait une contrainte non négligeable sur la capacité à lancer de nouveaux engagements » et impliquerait là encore une « réflexion sur la stratégie et le format des armées. »

A suivre les résultats de l'audit demandé par J. M. Ayrault qui doit être rendu début juillet 2012. Je doute fort qu'il ne soit rendu public, alors comme les extraits de celui-ci il faudra l'avoir par la bande, comme le fameux Rapport Pérruchot que je compte bien mettre en ligne !

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